地不知为何地，户口不知为何户口！
依据我国宪法，在中国人民共和国的境内，所有的土地不是国有土地就是集体土地，没有第三种性质的土地；所有人口的户籍不是农村户口就是城镇户口，没有第三种性质的户口。那么，如果在某个地方，土地的经营者和管理者对于土地的性质存在着不同的意见，而人们户口的性质则无人能说清楚，这岂不是天大的怪事？然而这样的怪事却确实存在着。在我们看来，这是前人给当代人留下的难题。
滩涂开发，中国似的“西进运动”？
江苏省盐城市射阳县东临黄海，有大量的沿海滩涂。1984年，农村实行联产承包责任制以后，射阳县开始鼓励和组织县内的内地乡镇的农民到沿海地区开发荒滩，发展水产养殖业。该年，射阳县人民政府下发第142号文件，声称：“1982年冬以来，大喇叭垦区先后修筑了海堤，建造进、排水闸，开挖内部大中沟，……生产条件已基本形成。为加速这块土地的开发利用，根据各乡投工和人均占地量的情况，将40400亩滩地划分给13个乡镇管理使用。”正是基于这份文件，各乡镇政府开始动员本地农民举家向圩区搬迁，甚至连乡长也多次上门动员，估计是上面给下达了任务。但是内陆农民获得滩涂使用权有一个前提条件，即放弃自家原有的承包土地以及房屋。在这个前提条件下，陆续有农民放弃了原有的承包集体土地以及自建的房屋，举家搬迁到现在这个地区，并获得了承包期为15亩至50亩不等的养殖水面承包合同。据统计，射阳港经济开发区管理水面66500亩，承包户406户，签订承包合同382份，其中合同期为50年的51份，30年的115份，15年的165份，户均承包面积164亩。土地承包费各不相同，有的是每年每亩0.3元，有的是2元，有的是4元。不同的合同中，土地承包费在早期时可能有所减免或者变动，但都规定5年以后即维持稳定不变，承包期稳定不变。这些合同的甲方，有的是乡经济管理委员会，有的是乡多种经营服务公司，有的是乡经管会多种经营服务公司。在县政府文件以及土地承包合同中，均未说明这片土地的性质是国有土地还是集体土地。不过在一份盘湾乡人民政府颁发的“承包土地使用证”中，明确声明土地所有权属于集体。现在看来，这很可能是该乡政府用本乡的土地使用证用于这片特殊土地的权宜之计。
管理体制频繁变动，但该是国家的，谁也别想拿走
如上所述，在这片滩涂上，最初并没有一个专门的管理机构，所有土地由13个乡镇代为管理。随后到了1986年，射阳县成立了射阳港经济开发区，改有关乡镇分块管理为开发区统一管理。其后，这片土地的管理体制几经变动，包括射阳港乡、黄沙港镇、临港工业区等。这就是说，这些土地在1984年和1985年期间由不在本地的那些内陆乡政府来管理其经济合同。但到了1986年，这些乡被取消了管理经济合同的权力，在这片土地上直接成立了一个经济开发区，成为新的合同履行主体。如果新的合同主体产生后，合同内容不变，那倒也没什么。问题就在于射阳港滩涂承包的一切关键要素在这个新的合同主体履行权力后都发生了根本性的改变，并成为今天发生在当地的土地纠纷的根源。
1986年，新成立的射阳港经济开发区自行下发文件，其核心内容有三点：第一是确立经济开发区的土地承包合同发包方的地位；第二是将原来合同中的15-50年的承包期一律撤销，改为1年一包；第三是否定原合同中关于土地承包费的约定，改为浮动决定土地承包费。粗养鱼塘承包费，1995年涨到每亩20元，2007年涨到140元每亩。实际上，经济开发区文件引用当时的经济合同法来解释其变更经济合同的合法性是站不住脚的，因为管理体制的变化完全是政府当方面的行为，不属于“当事人一方由于关闭、停产、转产而确实无法履行经济合同”的情况。事实上，射阳县政府1984年将滩涂的“使用管理权”“划分”给各乡镇使用，但在1996年即将其收回并授予新成立的经济开发区，这是典型的单方违约行为。
1987年，射阳县建立射阳港乡人民政府。射阳港乡政府何时撤销尚不明确，但该乡于1995年先发文（18号文件）成立射阳县渔工贸开发总公司，授权管理滩涂养殖面积1万多亩；随后又发布第42号文件，宣布该乡的所有土地均属于国有土地，委托乡政府下属的四个国有企业（上述渔工贸公司为其中之一）代为管理经营，履行土地发包权力和管理责任。这是我们看到的文件中，第一次公开声称这片土地属于国有土地。
对此，当地养殖户开始产生争议。他们当初被动员放弃原有的承包土地时，并没有人对他们告知这个基本的信息，他们都认为既然承包合同长达30年甚至50年，那么土地的性质一定是“私有制土地”，至少和家乡的集体土地一样。土地性质问题对这批养殖户事关重大。即使土地被占用从事非农开发已经是难以改变的事实，那么从他们手中拿走土地如何补偿就是当下的关键问题。如果是国有土地，那么只不过是土地管理机构收回土地使用权转为它用，养殖户“应无条件服从”，所补偿的只是养殖户的投资部分，土地是得不到补偿的；如果土地属于集体所有，那么需要占地就必须先办理征地程序并对土地进行补偿。
从实际情况看，确定这片养殖滩涂属于国有土地是没有问题的。我们找到一份2004年国土资源部给浙江省国土厅的“关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函”，其内容可以作为对本案例的答复。第一、根据《宪法》、《土地管理法》等有关法律、法规以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有；开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权；第二，依法收回农民使用的国有海涂、滩涂时，应当按照《土地管理法》第五十八条的规定，对土地使用权人予以适当补偿。本案涉及的滩涂养殖的开发始于1982年，显然在上述解释的范围之内。那么农民们现在对此的争议的理由是什么呢？我们感觉主要原因在于他们在心理上无法承认这个事实，因为他们在来此之前放弃了太多的东西，这些东西尤其在现在看起来弥足珍贵，而在放弃之时他们所得到的承诺很快就轻易地被否认，有上当受骗之感乃人之常情也。
他们是农民还是市民？
存在争议的第二个问题便是他们的户口性质，即他们究竟是城镇居民还是农村居民。根据养殖户的说法，现在他们自己是搞不清楚，也没有任何一个政府部门予以明确的解答。当初他们从自己原来所处的乡镇来到这里时，显然还没有涉及到农转非的问题，他们原来就是农业户口，搬来之后还是农业户口。一份1992年补发的射阳港乡户口本显示户口性质为农业户。2005年，当地养殖户被允许参加农村合作医疗保险，获得新型合作医疗证，这意味着县政府主管部门认定这些养殖户属于农民。但是他们现在的户口本上却不能显示户口性质。他们的户别显示为“家庭户口”，住址和服务处所显示为渔工贸公司，此外没有别的相关信息。正常情况下，农村居民的户口性质应显示为“家庭农业户口”。不过，只要没有正式办理农转非手续，那么他们必然还是农民。有关部门不愿意回答，只不过是不愿意惹麻烦而已。
他们如果是农民，那么一旦开发公司收回了国有土地，那么他们将无鱼可养，此时他们算是无地农民还是失地农民？显然不是失地农民，因为他们失去的只是国有土地承包权而不是集体土地所有权和承包权。那么他们就属于无地农民了。放眼望去，国家现在对失地农民尚有农转非、征地补偿、养老保障等方面的补偿政策，但对无地农民还真的没有什么相关政策可用。起码，这批人一下子就成了失业者或者无业者。
谁之过？谁负责？
现在看来，问题已经较为清楚。1984年，射阳县为了推动国有滩涂的开发和水产养殖业的发展，采取了一种模糊策略和过渡性措施，将一部分内陆乡镇农民诱惑到这里从事水产养殖业。在2年以后，待一切均几乎是尘埃落定之时，县政府开始着手按照国有土地经营的思路改革当地的行政和经济管理体制，用实际行动落实这片土地的国有性质，并取消最初的承包合同中的不切实际的优惠条件，尤其是超低不变的承包费以及超常的承包期。尽管如此，此时政府仍未声明土地的国有性质。只是在1995年时，当地乡政府才以文件形式说明土地的国有性质。而农民们的反对和抵抗也是从此开始的。假如对土地性质的告知以及新的土地承包合同内容的确定一次性完成并且发生于第一次签订土地承包合同之时，那么一切争议将不复存在。而如果是那样的话，估计没有几个农民愿意放弃自己的家原来承包具有如此高的不确定性风险的国有土地。这就是问题的本质所在，1980年代的政府本着“黑猫、白猫，抓着老鼠就是好猫；摸着石头过河”的原则，先把这片滩涂开发出来，却把隐患和补偿等问题遗留给了后任政府。
这个问题可就难解决了。中国当前的体制下，官员们都是奉行“做一天和尚撞一天钟”的原则。昨天修了一半的桥，今天没塌就仍然是我的政绩，明天塌了或者成了半截子工程已经与我无关，是下任的无能。人们对自己的任内尚不能负责，又何以能对前任留下的问题负责？
好在历史的车轮已经驶入21世纪，民生为本和社会和谐的理念已经深入人心。当我们大谈可持续发展之时，政策和制度的可持续性也应是其中的应有之意。改革是一个帕累托改进的过程。为了发展的需要，前期的政策或制度因素导致一些群体在改革后期受损，那么后期的当政者有责任和义务对此作出相应的反应，用发展成果的一部分来对这部分受损者的利用进行适当的补偿。
在射阳县国有民租滩涂占用的案例中，当地主管部门（即工业园区管委会）已经准备按照一定的规则和标准来对拟收回水面的承包户予以一定的补偿。根据被回收土地的养殖户介绍，主管部门开出的补偿账单包括：（1）每亩400元的土地附属物赔偿费；（2）每人9000元的一次性安置费；（3）每人1140元的低保补贴；（4）对住房按照折旧价补偿。同时，工业园区对这60多户、300多口人提出了如下要求：（1）及时交出土地并撤离；（2）不要求另行调剂承包土地；（3）自谋出路，不提有关生计的要求；（4）不要求宅基地。明眼人一看，这里对养殖户的要求显然属于霸王条款，颇有卸磨杀驴之感。
也许是由于养殖户门的反抗，开发区对上述第2条要求作出了让步，答应在某地段安排水稻田作为承包地。但养殖户们认为分配给他们的地位于“三不通”（不同水、电、路），因而不愿意接受。现在他们又如下四方面的愿望：（1）按照国家征地补偿标准进行补偿；（2）安排合适的农业用地；（3）落实宅基地；（4）提高今年的最低生活补偿标准。
也许双方在交涉的过程中发生过不少争执，而且各执一词、互不认可，现在双方的矛盾已经计划到无法讨论的地步。养殖户们以“黑暗、没有人权、无家可归”来自我形容；而开发区则动辄以警察来应付养殖户，而且据说曾经答应的承包地现在也不谈了，对于养殖户们的其它要求自然是无法答应。
在我们看来，根据建设和谐社会的要求，为了对人民负责，这件事情的圆满解决不能在养殖户和工业园区之间完成，射阳县人民政府必须成为解决问题的另一方面，而工业园区只是作为其下属的一个部门来参与解决问题。这样，园区拿出上述补偿方案基本上是可接受的，尽管一些细节还需要商量。但养殖户们提出的几项要求也是合情合理的，这就需要县政府出面并尽最大努力加以解决，因为这是前人政府留下的“债务”，现任政府有义务去加以偿还。而且，从经济效率看，1980年代的政府采取当时那样的发展战略，无论如何在经济上获得了很大的成功，现在从其收益中拿出一部分来补偿这些作出贡献也作出牺牲的开拓者们，是可行的，也是合情合理的。
（2008年5月7日完稿。）
